民办非营利性养老机构的困境与出路

　　民办非营利性养老机构 ( 后文简称 “民非养老机构”) 是养老服务的重要提供者之一，在完善养老服务体系的过程中，应充分发挥民非养老机构的作用。我国民非养老机构的发展已取得了一些成绩，但也仍存在着诸多问题，主要表现为属性不清、能力不强、激励不足等，制约了养老服务体系的完善，需要采取有效措施来推动民非养老机构的发展。

　　一、民办非营利性养老机构的困境

　　属性不清

　　属性与定位问题是民非养老机构发展的根本问题。从当前的实践来看，属性不清与定位不明是困扰民非养老机构发展的重要难题。

　　由于民非养老机构的属性不清晰与不科学，导致了民非养老机构权利义务的不对称性。根据相关法律法规，民非养老机构不能享有资产的所有权、处置权和利益分配权。民非养老机构，尤其是 “个体型”与 “合伙型”民非养老机构却需要承担无限连带责任，与个体和合伙财产的属性相违背。合伙和个体形式的民办非企业单位在产权的权利和义务上发生了割裂，产权的获益与责任严重不对等。民非养老机构解散后，其剩余财产不能由创业人处置，只能用于公益目的，主要是用于养老事业发展。

　　在实践中，个人对民非养老机构捐赠和投入的积极性不高，民非养老机构发展的动力不强，导致民非养老机构的发展运营缺乏活力与效率。此外，也难以控制民非养老机构的营利倾向，使得一些非法人型民非养老机构，即 “个体型”与 “合伙型”民非养老机构容易产生谋利意图，易使其违背 “非利润分配性”的要求。

　　能力不强

　　民非养老机构的发展离不开自身的治理能力，由于诸多原因，当前我国民非养老机构的发展与治理能力不强，制约了其竞争力的提升与未来发展。民非养老机构的发展与治理能力不强主要体现为筹资渠道不畅通、硬件设施不完善、专业人才不充分、治理机制不科学等方面。

　　在资金筹集方面，民非养老机构的资金主要来源于企业事业单位、社会团体和其他社会力量及公民个人的捐赠，而且非国有资产份额不得低于总财产的三分之二，体现民非养老机构的民间性与非国有性，有利于保持民非养老机构的独立性。从现实来看，民非养老机构的资金主要靠自筹资金、少量的社会捐助和很低的服务收费，其中主要来源于创办者的投入。

　　在硬件设施方面，由于民非养老机构的筹资来源与筹资能力有限，硬件设施状况不太理想，而硬件设施的不完善直接影响到入住老年人生活需求的满足与服务质量的提升。硬件设施主要包括寓所设施、生活设施、休闲娱乐设施、医疗设施。根据我们对北京市民非养老机构的调查，大多数民非养老机构规模较小，硬件设施不完善，尤其是与公办养老机构和营利性养老机构相比，民非养老机构的硬件设施显得更弱。

　　在人力资源方面，在我国养老服务人才整体匮乏、质量不高的背景下，民非养老机构的人力资源状况也不理想。

　　在治理能力方面，由于民非养老机构的发展还处于初步阶段，治理能力较弱，治理结构不科学，治理机制不完善。

　　激励不足

　　由于民非养老机构的非营利性、公益性和资源的有限性特点，其谋利动机受到限制，自我发展的能力与动力均存在不足，特别需要外部资源的引入和政府的激励与支持。但从现实来看，政府对于民非养老机构的激励不足，在一定程度上制约了民非养老机构的发展。

　　从财政激励来看，虽然政府越来越注重与社会组织的合作，希望推动民非养老机构和相关社会组织的发展，但政府对民非养老机构的投入远远不足，且投入方式不尽合理。

　　在税费激励方面，对民非养老机构的税费激励与公办养老机构并不一致，一些民非养老机构反映政府的税费优惠还不充分，目前的税费激励主要集中在经营环节，对前期的投资建设与设备采购的税费支持力度不够，甚至一些税费减免措施还不能及时落实到位。对相关机构给予民非养老机构捐赠的税收优惠力度较小，使外部捐赠受限。

　　在土地与资产激励方面，在民非养老机构的房屋与资产方面，大多数民非养老机构只能靠租用，只有少部分有实力的民非养老机构通过购买的方式获得房屋与资产。政府并没有将一些国有设施或闲置的资产给予民非养老机构使用，对民非养老机构的支持力度欠缺。

　　在融资激励方面，民非养老机构显得有些孤立无援，既无自身实力，也缺乏足够的政府支持，还不能到银行贷款融资。

　　在人才激励方面，由于民非养老机构的工作生活条件差、薪酬福利待遇水平低，职业声望不高，很多专业人才不愿意到民非养老机构工作，政府在这方面应发挥一定的作用。

　　二、民办非营利性养老机构的出路

　　明确民非养老机构的属性与定位

　　1. 明确民非养老机构的社会服务法人地位

　　考虑到目前民非养老机构的属性模糊，应明确民非养老机构的法人地位。建议在企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人之外另行设立社会服务法人，作为民非养老机构的法人类型，以更加清晰地反映民非养老机构的属性与特点。取消个体型与合伙型民非养老机构，实现民非养老机构的法人化，实现民非养老机构权利与义务的有效结合。

　　2. 明确民非养老机构的产权

　　产权一般包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权，按照现代产权理论，产权可被理解为 “一组所有者自由行使并不受他人干涉的关于资源的权力”。明确民非养老机构的产权是民非养老机构获取外部相关资源、实现机构有效运行与健康发展的重要保障，有助于维护民非养老机构的财产权益。应切断民非养老机构与出资人的产权联系，但应明确机构的产权，以公益性原则为导向建立民非养老机构的产权制度。

　　3. 明确民非养老机构的 “非营利性”

　　明确民非养老机构的法人地位与产权要求确立民非养老机构的 “非营利性”。必须坚守民非养老机构的公益性与非营利性，这是民非养老机构的特色与底线。不仅要从理论上理清民非养老机构非营利属性的内涵，而且要在实践中采取有效措施真正实现其 “非营利性”。

　　增强民非养老机构的发展能力

　　1.增强资源汲取能力

　　民非养老机构应充分认识到自身的优势和劣势，突出自身特色，准确把握与适应所处的政治经济社会环境，增强资源汲取能力，充分整合利用内外部资源。

　　2.增强硬件设施能力

　　机构设施设备的完善程度与适宜性很大程度上反映着一个机构的服务水平与服务质量，是吸引老年人入住的重要因素。

　　3.增强人力资源能力

　　在目前我国养老服务人才供给数量与质量均不理想的情况下，民非养老机构尤其要重视人力资源能力建设。

　　4.增强机构治理能力

　　科学的组织结构是增强民非养老机构治理能力的基础。针对目前民非养老机构治理不科学的问题，应在明确民非养老机构法人地位的基础上完善其治理结构与治理机制。

　　完善政府对民非养老机构的激励体系

　　1.明确政府职责

　　首先要加强政府自身对于民非养老机构的作用、地位及其发展方向的认识，重视民非养老机构的发展。

　　2.细化激励政策

　　应进一步梳理目前政府对民非养老机构的激励政策，分析存在的问题与不足，结合民非养老机构发展过程中存在的主要问题和政策需求，进一步丰富激励政策的内容，使激励政策更加全面、系统、有针对性，加大激励力度。

　　3. 健全激励机制

　　应对激励主体、激励对象、激励内容、激励水平、激励方式、激励实施等方面作出全面设计。

　　4. 注重激励效果

　　应建立激励效果评估机制，建议由独立、客观、公正的相关评估中介机构根据激励的方式和内容不同实施按项目评估激励效果或进行激励效果的年度评估，总结分析激励实施过程中存在的主要问题，提出改进激励绩效的建议。

　　民办非营利性养老机构 ( 后文简称 “民非养老机构”) 是养老服务的重要提供者之一，在完善养老服务体系的过程中，应充分发挥民非养老机构的作用。我国民非养老机构的发展已取得了一些成绩，但也仍存在着诸多问题，主要表现为属性不清、能力不强、激励不足等，制约了养老服务体系的完善，需要采取有效措施来推动民非养老机构的发展。

　　一、民办非营利性养老机构的困境

　　属性不清

　　属性与定位问题是民非养老机构发展的根本问题。从当前的实践来看，属性不清与定位不明是困扰民非养老机构发展的重要难题。

　　由于民非养老机构的属性不清晰与不科学，导致了民非养老机构权利义务的不对称性。根据相关法律法规，民非养老机构不能享有资产的所有权、处置权和利益分配权。民非养老机构，尤其是 “个体型”与 “合伙型”民非养老机构却需要承担无限连带责任，与个体和合伙财产的属性相违背。合伙和个体形式的民办非企业单位在产权的权利和义务上发生了割裂，产权的获益与责任严重不对等。民非养老机构解散后，其剩余财产不能由创业人处置，只能用于公益目的，主要是用于养老事业发展。

　　在实践中，个人对民非养老机构捐赠和投入的积极性不高，民非养老机构发展的动力不强，导致民非养老机构的发展运营缺乏活力与效率。此外，也难以控制民非养老机构的营利倾向，使得一些非法人型民非养老机构，即 “个体型”与 “合伙型”民非养老机构容易产生谋利意图，易使其违背 “非利润分配性”的要求。

　　能力不强

　　民非养老机构的发展离不开自身的治理能力，由于诸多原因，当前我国民非养老机构的发展与治理能力不强，制约了其竞争力的提升与未来发展。民非养老机构的发展与治理能力不强主要体现为筹资渠道不畅通、硬件设施不完善、专业人才不充分、治理机制不科学等方面。

　　在资金筹集方面，民非养老机构的资金主要来源于企业事业单位、社会团体和其他社会力量及公民个人的捐赠，而且非国有资产份额不得低于总财产的三分之二，体现民非养老机构的民间性与非国有性，有利于保持民非养老机构的独立性。从现实来看，民非养老机构的资金主要靠自筹资金、少量的社会捐助和很低的服务收费，其中主要来源于创办者的投入。

　　在硬件设施方面，由于民非养老机构的筹资来源与筹资能力有限，硬件设施状况不太理想，而硬件设施的不完善直接影响到入住老年人生活需求的满足与服务质量的提升。硬件设施主要包括寓所设施、生活设施、休闲娱乐设施、医疗设施。根据我们对北京市民非养老机构的调查，大多数民非养老机构规模较小，硬件设施不完善，尤其是与公办养老机构和营利性养老机构相比，民非养老机构的硬件设施显得更弱。

　　在人力资源方面，在我国养老服务人才整体匮乏、质量不高的背景下，民非养老机构的人力资源状况也不理想。

　　在治理能力方面，由于民非养老机构的发展还处于初步阶段，治理能力较弱，治理结构不科学，治理机制不完善。

　　激励不足

　　由于民非养老机构的非营利性、公益性和资源的有限性特点，其谋利动机受到限制，自我发展的能力与动力均存在不足，特别需要外部资源的引入和政府的激励与支持。但从现实来看，政府对于民非养老机构的激励不足，在一定程度上制约了民非养老机构的发展。

　　从财政激励来看，虽然政府越来越注重与社会组织的合作，希望推动民非养老机构和相关社会组织的发展，但政府对民非养老机构的投入远远不足，且投入方式不尽合理。

　　在税费激励方面，对民非养老机构的税费激励与公办养老机构并不一致，一些民非养老机构反映政府的税费优惠还不充分，目前的税费激励主要集中在经营环节，对前期的投资建设与设备采购的税费支持力度不够，甚至一些税费减免措施还不能及时落实到位。对相关机构给予民非养老机构捐赠的税收优惠力度较小，使外部捐赠受限。

　　在土地与资产激励方面，在民非养老机构的房屋与资产方面，大多数民非养老机构只能靠租用，只有少部分有实力的民非养老机构通过购买的方式获得房屋与资产。政府并没有将一些国有设施或闲置的资产给予民非养老机构使用，对民非养老机构的支持力度欠缺。

　　在融资激励方面，民非养老机构显得有些孤立无援，既无自身实力，也缺乏足够的政府支持，还不能到银行贷款融资。

　　在人才激励方面，由于民非养老机构的工作生活条件差、薪酬福利待遇水平低，职业声望不高，很多专业人才不愿意到民非养老机构工作，政府在这方面应发挥一定的作用。

　　二、民办非营利性养老机构的出路

　　明确民非养老机构的属性与定位

　　1. 明确民非养老机构的社会服务法人地位

　　考虑到目前民非养老机构的属性模糊，应明确民非养老机构的法人地位。建议在企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人之外另行设立社会服务法人，作为民非养老机构的法人类型，以更加清晰地反映民非养老机构的属性与特点。取消个体型与合伙型民非养老机构，实现民非养老机构的法人化，实现民非养老机构权利与义务的有效结合。

　　2. 明确民非养老机构的产权

　　产权一般包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权，按照现代产权理论，产权可被理解为 “一组所有者自由行使并不受他人干涉的关于资源的权力”。明确民非养老机构的产权是民非养老机构获取外部相关资源、实现机构有效运行与健康发展的重要保障，有助于维护民非养老机构的财产权益。应切断民非养老机构与出资人的产权联系，但应明确机构的产权，以公益性原则为导向建立民非养老机构的产权制度。

　　3. 明确民非养老机构的 “非营利性”

　　明确民非养老机构的法人地位与产权要求确立民非养老机构的 “非营利性”。必须坚守民非养老机构的公益性与非营利性，这是民非养老机构的特色与底线。不仅要从理论上理清民非养老机构非营利属性的内涵，而且要在实践中采取有效措施真正实现其 “非营利性”。

　　增强民非养老机构的发展能力

　　1.增强资源汲取能力

　　民非养老机构应充分认识到自身的优势和劣势，突出自身特色，准确把握与适应所处的政治经济社会环境，增强资源汲取能力，充分整合利用内外部资源。

　　2.增强硬件设施能力

　　机构设施设备的完善程度与适宜性很大程度上反映着一个机构的服务水平与服务质量，是吸引老年人入住的重要因素。

　　3.增强人力资源能力

　　在目前我国养老服务人才供给数量与质量均不理想的情况下，民非养老机构尤其要重视人力资源能力建设。

　　4.增强机构治理能力

　　科学的组织结构是增强民非养老机构治理能力的基础。针对目前民非养老机构治理不科学的问题，应在明确民非养老机构法人地位的基础上完善其治理结构与治理机制。

　　完善政府对民非养老机构的激励体系

　　1.明确政府职责

　　首先要加强政府自身对于民非养老机构的作用、地位及其发展方向的认识，重视民非养老机构的发展。

　　2.细化激励政策

　　应进一步梳理目前政府对民非养老机构的激励政策，分析存在的问题与不足，结合民非养老机构发展过程中存在的主要问题和政策需求，进一步丰富激励政策的内容，使激励政策更加全面、系统、有针对性，加大激励力度。

　　3. 健全激励机制

　　应对激励主体、激励对象、激励内容、激励水平、激励方式、激励实施等方面作出全面设计。

　　4. 注重激励效果

　　应建立激励效果评估机制，建议由独立、客观、公正的相关评估中介机构根据激励的方式和内容不同实施按项目评估激励效果或进行激励效果的年度评估，总结分析激励实施过程中存在的主要问题，提出改进激励绩效的建议。